而之所以说是可能，是因为仓钞或者盐引常常被超发。而在盐课折银之后，盐产量的下降进一步恶化了这种显现。反正朝廷只要求盐户交银子，至于银子是不是来自产出的盐，朝廷是不管的。
尽管户部在理论上统管盐业，但实际上，大明朝从来没有一个主管盐业专卖的衙门或者官员，户部尚书只在名义上统管各都转运盐使司和盐课提举司。
朝廷在各地的盐业管理机构，包括两淮、两浙、长芦、山东、福建、河东等六个都转运盐使司，和灵州、广东、四川、云南等八个盐课提举司，其中广东两个，云南四个。
每个都转运盐使司都控制着一个主要的产区，每个盐课提举司则控制着一个略小的区域。这些管理机构通常并不跨越省界进行管理，唯一的例外是两浙都转运盐使司，其管辖范围包括浙江和南直隶一部分地区。
万历三年，时任户部尚书王国光得到元辅张居正的支持，对盐业的管理进行了大明历史上首次改革。王国光要求各地盐衙门，将其下所有的账目提交给山东清吏司。而在此之前，各地盐务账目还归属本地对应的户部各司。
不过这种程序上的改变，仅仅影响到账册管理。虽然山东清吏司从那时开始处理所有的文书工作，但山东清吏司郎中并没有成为户部尚书之下的盐务总管。名义上的盐务总管仍旧是户部尚书，而这么一个盐务总管根本管不到地方上的盐业提举衙门。地方上产了多少盐，户部不知道，能产多少盐，户部还是不知道。
分散的管理，缺乏实权的领导部门，滋生了巨大的腐败空间。万历四十四年，李汝华派遣山东清吏司郎中袁世振，前往两淮都转运盐使司清查当地盐业。袁世振回复说，每纲盐商中通常会有几个大的操纵者。他们通过游说当地官员，制定利于他们的规定，而聚敛了大量的财富。相应的，当地官员也能获得相当丰厚的报酬。
次年，李汝华将袁世振提拔为两淮盐法道按察使。令其在一定的范围内打击不法商贩，足征收盐课支边。
“两淮都转运盐使司，计岁入九十万两整。两浙都转运盐使司，计岁入十六万两整，长芦都转运盐使司，计岁入十四万两整。山东都转运盐使司，计岁入六万两整，共计收入白银一百二十六万两。”李汝华报告道。
这四个都转运盐使司，由户部直
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