一个县没有十亭，则不设乡。乡的领导为三老，啬夫，游徼，其中三老主教化，啬夫主争讼，游徼主巡查。
如此三级推广开来，就形成了一张广泛又密集的大网，使得秦汉的县府对户口田土有著前所未有的掌控力，以致于县令县长有「百里诸侯」之称谓。但在魏晋以来，乡亭里的建制虽说尚未完全取消，但除去一些边境的军事高压之地，基本都形同虚设，尤其是亭长，遭遇全面废除。取而代之的是盘踞乡里的豪强大族，县府只能派啬夫与这些大族协商治理。
而现在，刘羡若要重新建立起这样一套庞大的体系，无异于痴人说梦，就算刘羡想要强制推行，也找不出这么多的吏员。
因此，卢志向刘羡提议，不妨先将制度设立起来。在县府以下，分别设置里、道、乡。
这里面最大的改变无疑是废亭立道，这是因为卢志认为，恢复亭级建制，对豪强的侵逼过于明显，可能会激化县府与乡里的矛盾。县以下建制本就有浓厚的自治色彩，能让县府的直辖权恢复到乡一级，已属不易，乡级以下，仍应当自治，让县府从中协调仲裁即可。所以去亭设道，以表明此意。
因此，让里、道两级内部推举领导。以十户为一梓，设梓护一人，十梓为一里，设里正一人，里监一人，里佐三人。十里为一道，设有道正一人，道巡两人，道佐六人。这些人负责自行检籍与清田，朝廷为其提供不征徭役的优待，并免去一定数目的田亩，但不算吏员，简称无秩，又称乡愿。
虽说他们推举出来的人选，大概是本地的豪强，但这无足为奇。接下来，县府以五道为一乡，设立乡郎一人，乡喻一人，乡捕一人，是朝廷吏员，发放俸禄，对接道、里的乡愿。乡愿会交一个数目的户籍与田簿，这个数目大概不实，但那又如何呢？有了制度作为大框架，有了切实的户籍田簿作为根据，就有了改正的理由。
这便是卢志第一步要完成的任务，也是任务最繁琐的一步，大概要半年的时间来完成。
而第二步的任务则要简单一些，等行政框架重新搭建起来后，就可以开始运转。根据先易后难原则，在这一步，先解决那些不易激发矛盾的问题。
即在宣扬国家减免赋税的政策后，先登记那些愿意置于县府管理下的户口与田土，将朝廷的承诺落实，建立起朝廷在地方
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